Ką gali Lietuvos prezidentas?

Kiekvienas turite įsivaizdavimą, kaip reikėtų elgtis Lietuvos prezidentui – ką ir kaip kalbėti, kokias vertybes palaikyti, su kuriais politikais draugauti.

Dažnai tokie reikalavimai ateina iš mūsų vertybių ir politinių simpatijų. Todėl pagal tai prezidentą objektyviai vertinti yra sudėtinga. Liberaliam rinkėjui tokių pažiūrų prezidentas bus geriausias, o konservatyviam – politinis priešas.

Kad ir kokius, kartais labai skirtingus reikalavimus mes keltume prezidentui, vis tiek galiausiai atsiremiame į jo galių klausimą. Ar prezidentas, net jeigu ir norėtų, galėtų reikalavimus išpildyti? Atitinkamai rinkimų kampanijoje yra svarbu klausti, ar kandidatas į prezidentus išrinktas gebės realizuoti tai, ką žada programoje.

Apie Lietuvos prezidento posto galias sklando įvairių interpretacijų. Vieniems šis postas yra simbolinis – valstybės vadovas, kurio pagrindinė funkcija yra mandagiai pakalbėti ir netrukdyti Vyriausybei. Kiti turi didesnių lūkesčių. Kad prezidentas išplės gerovės valstybę, gins žmogaus teises, pasirūpins Lietuvos interesais užsienyje.

Kai vertinimai skiriasi, tiesos dažniausiai reikia ieškoti kažkur per vidurį. O dar geriau – atsisakyti išankstinės nuomonės, skaityti Konstituciją, tirti realius prezidentų veiksmus, lyginti juos tarpusavyje ir taip pat su kitų valstybių vadovais.

Apie tai, ką konstituciškai gali Lietuvos prezidentai – ir kaip galiomis naudojosi praktikoje – rašiau knygoje „Mums reikia vado?“. Tačiau skaityti akademikų knygas ne visi turi laiko. Kaip ir politikų programas.

Tai normalu ir racionalu: nors politika (ir prezidentai!) daro įtaką mūsų gyvenimui, jame vyksta ir daugybė kitų svarbių dalykų. Politikai ir akademikai galėtų savo programas perteikti koncentruotai. Todėl įgyvendindami mokslo projektą apie Lietuvos prezidentų vaidmenį vidaus politikoje, nusprendėme sukurti šį puslapį. Jame siekiame supažindinti visuomenę su Lietuvos prezidento institucija ir tuo, ką atradome, tirdami prezidentų veiklą. Tikimės, kad bus naudinga renkant ir vertinant.

Ar kandidatai į prezidentus atitinka jūsų politines pažiūras, galite pasitikrinti svetainėje „Mano balsas“ atlikę testą (netrukus bus ir 2024 m. rinkimams). O šiame įraše apžvelkime, kaip prezidentai galėtų tas pažiūras įgyvendinti – ką jie gali?

Žinoma, neapsieisime be trupučio teorijos – mums jos reikia todėl, kad teorija paaiškina ir supaprastina realybę. Kalbant apie prezidentus, pirmas supaprastinimas yra skirtumas tarp formalių ir neformalių galių.

Prezidentų (ne)formalumai

Prezidentų galių vertinimas pagal tai, kas parašyta Konstitucijoje, ateina iš formalistinės ir teisinės mokslo tradicijos. Šis būdas yra labai patogus, kai norime palyginti skirtingų valstybių prezidentus pagal jų galių kiekį.

Pavyzdžiui, Konstitucijoje randame skirsnį, kad prezidentas skiria Vyriausybę. Žymime pliusą arba vienetą. Skaitome dokumentą toliau. Randame skirsnį, kad prezidentas gali grąžinti parlamentui įstatymą pakartotiniam svarstymui. Dar vienas pliusas – veto galia. Prezidentas jau turi du pliusus – dvi galias.

Tikriausiai įtariate, kad politinė realybė kartais veikia skirtingai, nei formalūs įgaliojimai – prezidentai praktikoje gali tomis galiomis nesinaudoti. Arba būna papildomų sąlygų, kurios prezidento veiksmų laisvę apriboja.

Čia dar būtina pastebėti, kad prezidentai demokratijose apskritai retai veikia visai vienašališkai. Štai JAV prezidentas Joe Bidenas (laisvojo pasaulio lyderis!) be Kongreso (JAV dviejų rūmų parlamentas) paramos negalėjo skirti papildomų lėšų karinei pagalbai Ukrainai. Reikėtų atsiminti šį principą – prie jo dar grįšime ne kartą.

Būna ir taip, kai prezidentai praktikoje atsisako galių. Tada formalumai tampa savotišku politiniu rudimentu – pirminę funkciją valstybės politikos evoliucijoje praradusiu organu. Štai Austrijos prezidentas pagal Konstituciją galėtų vienašališkai skelbti pirmalaikius parlamento rinkimus. Tačiau realybėje austrų prezidentai šia galia nėra pasinaudoję.

Žinoma, politika – tai ne gamtos ar tikslusis mokslas. Vakarų Europos prezidentų veiklą tirianti mokslininkė Selena Grimaldi teigia: jeigu formali galia yra apibrėžta Konstitucijoje, ji gali būti panaudota, pasikeitus politinėmis sąlygoms.

Austrijos prezidentai ilgą laiką nesinaudojo ir kita galia – savo nuožiūra paskirti ministrą pirmininką. Tačiau 2019 m. per politinę krizę atsistatydinus susikompromitavusiai jaunajai dešiniųjų žvaigždei Sebastianui Kurtzui, žaliasis Austrijos prezidentas Alexanderis Van der Bellen tą galią prisiminė ir paskyrė pirmąją šalies istorijoje premjerę moterį Brigitte Bierlein. Vėlgi, prezidentas to nedarė vienašališkai: prieš tai pasitarė su parlamentinėmis partijomis.

Kartais pats formalumas būna formuluotas aptakiai. Štai Suomijos Konstitucija nurodo, kad užsienio politiką vykdo prezidentas, bendradarbiaudamas su Vyriausybe. XX a. būtent prezidentai vadovavo suomių užsienio politikos paradui.

Tačiau vėliau Suomijos parlamentas prezidento sparnus užsienio reikaluose gerokai apkarpė – kartu patikslinęs aptakią formuluotę. 2012 m. jis priėmė konstitucinę pataisą, pagal kurią būtent ministras pirmininkas atstovauja valstybei Europos Vadovų Taryboje. Prezidentas nėra pastumdėlis, tačiau nėra ir vairininkas: valstybės pozicijos reguliariai derinamos susitikimuose su premjeru ir užsienio reikalų ministru.

Tai didžiulis skirtumas nuo JAV prezidento, kuris užsienio politikoje turi plačią veiksmų laisvę: štai Donaldas Trumpas per pirmąją kadenciją savo sprendimu JAV patraukė iš Pasaulio sveikatos organizacijos ir daugelio kitų tarptautinių formatų.

Taigi, prezidentai turi formalias galias, tačiau jos gali realybėje neveikti ar būti apkarpytos papildomomis sąlygomis. Kita vertus, kai kurie formalumai palieka erdvės jas interpretuoti savaip – jeigu neuždrausta, vadinasi, galima.

Atitinkamai prezidentai gali susikurti neformalių galių – pavyzdžiui, kalbėjimas viešai, apeliavimas į visuomenę, geri neformalūs santykiai su partijų politikais. JAV tyrimai rodo, kad prezidentai viešus pareiškimus dažnai naudoja kaip spaudimo priemonę Kongresui. Prezidento neformalų autoritetą sustiprina populiarumas (jeigu jį turi) ir tiesioginiai rinkimai – o kai prezidentas yra renkamas parlamento, jam su autoritetu sunkiau.

Neformalios galios yra būdas prezidentams pasiekti tikslų tuo metu, kai jų formalios galios yra apribotos – arba kai yra erdvės interpretuoti Konstitucijos formalumus. Žinoma, neformalią įtaką sunku apčiuopti ir išmatuoti.

Svarbiausia čia yra viešo žodžio galia – ji apima ir prezidento oficialias kalbas, sulaukiančias daug dėmesio (metiniai pranešimai), ir nereguliarius viešus pareiškimus. Pastaruoju metu daugėja tyrimų, kurie analizuoja, ką prezidentai šneka ir ko tuo siekia.

Yra netgi atskira sąvoka: prezidento „ėjimas į viešumą“ (angl. going public). Kaip tuo naudojasi prezidentai Lietuvoje, tyrinėjome ir mes su kolega Luku Pukeliu, publikavome mokslinį straipsnį – rezultatais būtinai pasidalinsime.

O dabar pažiūrėkime, kaip sekasi akademikams skirstyti prezidentus pagal jų galias.

Akademinė indeksų pasiutpolkė

Yra įvairių indeksų, kurie parodo prezidentų galias: jie skiriasi pagal tai, ar fiksuoja tik formalumus, ar atsižvelgia ir į realią praktiką, kokias svarbiausias sritis nurodo kaip smulkiai išvardija galias. Štai svarbiausi indeksai.

Pirmąjį ir labai įtakingą indeksą iš 10 galių sukūrė Matthew S. Shugart ir John M. Carey (1992). Jie darė perskyrą tarp prezidentų galių įstatymų priėmime ir kitų galių. Nieko keisto – tuo metu politikos moksle ant bangos buvo ginčas apie konfliktus tarp tiesiogiai rinktų prezidentų, vadovaujančių vyriausybėms, ir jiems nepalankių parlamentų.

Deja, tuo metu, kai jie vykdė savo tyrimą, Lietuva dar neturėjo prezidento institucijos – ją sukūrėme po referendumo, vykusio 1992 m. spalio 25 d., priėmę iki šiol veikiančią mūsų Konstituciją. Todėl pagal jų skaičiavimus Lietuvos įvertinti negalime.

Be to, šie tyrėjai neįtraukė dalies galių: nei aukštų pareigūnų paskyrimo (tik Vyriausybės formavimą), nei užsienio ar krašto apsaugos politikos.

O štai Tymothy Frye (1997) užsimojo gerokai plačiau – iš 27 jo sudaryto galių sąrašo net 10 apėmė įvairiausių pareigūnų paskyrimą: ministrų, aukščiausiojo teismo teisėjų, kariuomenės pareigūnų ir kitų.

T. Frye analizavo po komunizmo griūties susiformavusias naujas valstybes ir jų prezidentų galias. Jo sąraše stipriausias buvo Turkmėnistano prezidentas (18,5), o silpniausias – Estijos vadovas (4,5). Lietuvos prezidento instituciją T. Frye įvertino daugmaž per vidurį tarp kraštutinumų, suteikdamas jai 12 balų įvertinimą.

Turkmėnistano prezidentai (tiksliau – diktatoriai), beje, tikrai galingi ir realybėje jų galias į skaičius paversti gana sudėtinga: vienas į žodį „duona“ pakeitė savo mamos vardu, o kitas uždraudė šalyje moterims vairuoti.

Tokių indeksų vėliau radosi dar daugiau. Juos lyginusi Jessica Fortin (2013) pastebėjo: galių klasifikacijos yra truputį dirbtinės, nes galingesni prezidentai turi daugiau galių visose srityse, ir tiek. Todėl jos išvadomis pasirėmę Robertas Elgie ir Davidas Doyle (2016) nusprendė net 28 akademinius indeksus suvesti į vieną super indeksą.

R. Elgie ir D. Doyle indekse prezidentai yra vertinami nuo 0 (bejėgis) iki 1 (turi tiek galių, kiek tik gali rasti teoriškai). Silpniausi jų sąraše yra Izraelio (0,005) ir Latvijos (0,01) vadovai. Stipriausi – Komorų salų ir Kongo Respublikos (po 1) prezidentai.

Kadangi net ir šis super indeksas remiasi formalumais, jame rasime keistumų: Lietuvos prezidentas (0.28) įvertintas panašiai kaip JAV (0.29), o už juos abu galingesnis yra... Islandijos prezidentas (0.33) – kuris realybėje nieko neveikia.

Dėl šių priežasčių esu linkęs naudoti Alano Siaroffo (2003) pasiūlytą indeksą. Jis atkreipė dėmesį į prezidentų praktiką ir savo tyrimu pasakė: kolegos, jūs analizuojate konstitucinius formalumus, bet reikia fiksuoti ir tai, kaip prezidentai galiomis naudojasi.

A. Siaroffas ima devynias pagrindines galias: tiesioginiai rinkimai, sutampančios parlamento ir prezidento kadencijos, reikšmingi įgaliojimai skiriant aukštus valstybės pareigūnus, galimybė vadovauti Vyriausybės posėdžiams, parlamento įstatymų veto, valdymas dekretais, reikšmingas vaidmuo užsienio politikoje, vienašališkas parlamento paleidimas ir centrinis vaidmuo Vyriausybės formavime.

Taigi, silpniausias prezidentas turėtų 0 (pavyzdžiui, Vokietija), o stipriausias – visus 9 balus. Realybėje tokio nėra, tik Čilės, Argentinos, Ekvadoro ir Brazilijos prezidentai turi 8, o JAV prezidentas – 7. A. Siaroffą mėgstu dar ir todėl, kad jis analizuoja tik demokratijas. Mažai prasmės yra diktatorių konstitucinių galių matavime.

Aišku, šį indeksą irgi galima kritikuoti. Pavyzdžiui, ne visi sutinka, kad tiesioginiai rinkimai, nors ir sustiprina prezidento autoritetą, realiai yra galia (tikriausiai nėra). Toks skaičiavimas „po vieną“ neapima svarbių niuansų, pavyzdžiui, neatsižvelgia į veto galingumą. O jis būna įvairus – prezidentas gali turėti teisę blokuoti tik visą įstatymą arba išskirti jo dalį. Parlamentas gali įveikti prezidento veto su 50 proc. + 1 balsu, o gali prireikti 2/3 parlamentarų.

Lietuvos prezidentas čia turi 4 balus – vidutiniško stiprumo prezidentas. A. Siaroffas jam priskiria šias galias: tiesioginiai rinkimai, įgaliojimai skiriant aukštus valstybės pareigūnus, įstatymų veto ir reikšmingas vaidmuo užsienio politikoje. Viena vertus, jo vertinimas daugmaž atitinka kitų tyrėjų, nagrinėjusių Lietuvos atvejį, nuomonę: lyginant su panašiais režimais, Europos kontekste, Lietuvos prezidento galios yra vidutinės.

Kita vertus, Lietuvos prezidentas turi ir kitų „ginklų“. Paskutinėje šio įrašo dalyje aptarsime juos atskirai, įvertindami ir realų veikimą.

Lietuvos prezidento galios

Šiame įraše svarbiausias prezidento galias aptarsime trumpai, kartu bendrai įvertindami, ar veikia ir realybėje. O kituose įrašuose kai kurias galias išanalizuosime gerokai plačiau, su duomenimis ir prezidentų palyginimais

1. Seimo priimtų įstatymų veto. Konstitucijos 84 ir 71 straipsniai nurodo, kad prezidentas gali motyvuotai grąžinti Seimo priimtą įstatymą pakartotinai svarstyti.

72 straipsnis papildo: „prezidento grąžintas įstatymas yra laikomas priimtu, jeigu buvo priimtos prezidento teikiamos pataisos ir papildymai, arba jeigu už įstatymą balsavo daugiau kaip 1/2 Seimo narių, o už konstitucinį įstatymą ne mažiau kaip 3/5 visų Seimo narių“. Atkreipkite dėmesį, kad jeigu Seimas priima įstatymą su prezidento pataisomis – veto pavyko. Jeigu priima be pataisų – vadinasi, nepavyko.

Ar galia veikia realybėje? Taip, Lietuvos prezidentai naudojasi šia teise, vetuoja apie 3 proc. įstatymų ir siūlo savo pataisas. Daugumą veto Seimas priima, tačiau rodikliai svyruoja tarp kadencijų ir pagal politines aplinkybes

2. Įstatymų iniciatyva. Konstitucijos 68 straipsnis nurodo: „Įstatymų leidybos iniciatyvos teisė Seime priklauso Seimo nariams, Respublikos Prezidentui ir Vyriausybei“.

Ar galia veikia realybėje? Taip, prezidentai siūlo savo įstatymų pataisas ir dauguma jų yra priimamos, tačiau kaip ir veto atveju sėkmė priklauso nuo politinių aplinkybių. Tai yra svarbus būdas prezidentui įsiterpti į viešąją politiką.

3. Reikšmingas vaidmuo užsienio politikoje. Konstitucijos 84 straipsnis pirmuoju skirsniu nurodo, kad prezidentas „sprendžia pagrindinius užsienio politikos klausimus ir kartu su Vyriausybe vykdo užsienio politiką“.

Ar galia veikia realybėje? Daug palikta neformaliam koordinavimui ir labai priklauso nuo prezidento asmenybės, politinių aplinkybių ir santykių su parlamentine dauguma. Dalia Grybauskaitė suformavo neformalią praktiką, kad Lietuvos prezidentas atstovauja valstybei Europos Vadovų Taryboje. Tačiau ši galia sunkiai pasiduoda matavimui.

4. Krašto apsauga ir nepaprastoji padėtis. Konstitucija čia yra labai detali. Pirma, prezidentas yra vyriausiasis valstybės ginkluotųjų pajėgų vadas. Antra, ginkluoto užpuolimo prieš Lietuvos valstybę atveju priima sprendimus dėl gynybos nuo ginkluotos agresijos, karo padėties įvedimo, taip pat dėl mobilizacijos ir pateikia šiuos sprendimus tvirtinti artimiausiam Seimo posėdžiui. Trečia, vadovauja Valstybės gynimo tarybai. Ketvirta, tarp Seimo sesijų turi teisę priimti sprendimus dėl nepaprastosios padėties įvedimo.

Ar galia veikia realybėje? Prezidento vaidmuo krašto apsaugoje yra svarbus, ypač iniciatyva dėl Valstybės gynimo tarybos sušaukimo. Tačiau prezidentas visgi negali veikti vienašališkai ir krašto apsaugos sprendimuose reikia Seimo pritarimo. Galutinis sprendimas esminiais klausimais priklauso Seimui: jis įveda tiesioginį valdymą, karo ir nepaprastąją padėtį, skelbia mobilizaciją ir priima sprendimą panaudoti ginkluotąsias pajėgas (67 straipsnis).

5. Svarbių valstybės pareigūnų (išskyrus Vyriausybę) skyrimas ir atleidimas. Atskiri 84 Konstitucijos straipsnio skirsniai čia apibrėžia plačius prezidento įgaliojimus: skiria apygardų ir apylinkių teismų teisėjus ir pirmininkus, teikia Seimui Aukščiausiojo Teismo teisėjų kandidatūras, Seimo pritarimu skiria ir atleidžia Lietuvos Respublikos generalinį prokurorą, Vyriausybės teikimu skiria ir atšaukia Lietuvos Respublikos diplomatinius atstovus užsienio valstybėse ir t.t.

Ar galia veikia realybėje? Prezidentūros vaidmuo, formuojant teisinį korpusą ir skiriant kitus pareigūnus, yra itin svarbus. Visgi pateikti pavyzdžiai rodo, kad prezidentas turi tartis: jis dažnai turi iniciatyvą nominuoti pareigūno kandidatūrą (arba atleisti), tačiau tam reikia Seimo pritarimo. Dažniausiai sėkmingai susitariama: skiriant aukštus pareigūnus, Seimas patvirtina virš 90 proc. prezidento dekretų.

Kartais (diplomatų atvejis) prezidentas pats neturi formalios iniciatyvos siūlyti, tačiau gali blokuoti. Atsiminkite ambasadoriaus Lenkijoje skyrimo istoriją prie Gitano Nausėdos. Todėl tenka atsižvelgti į prezidento nuomonę.

6. Seimo paleidimas ir pirmalaikiai rinkimai. Konstitucijos 58 straipsnis nurodo, kad prezidentas gali paskelbti pirmalaikius Seimo rinkimus tik tada, jeigu: 1) Seimas per 30 dienų nuo pateikimo nepriėmė sprendimo dėl naujos Vyriausybės programos arba nuo Vyriausybės programos pirmojo pateikimo per 60 dienų du kartus iš eilės nepritarė Vyriausybės programai; 2) Vyriausybės siūlymu, jeigu Seimas pareiškia tiesioginį nepasitikėjimą Vyriausybe.

Ar galia veikia realybėje? Ne. Prezidentas neturi iniciatyvos, yra apribotas labai siaurų aplinkybių ir vienašališkai paleisti Seimo negali. Iki šiol nei vienas Lietuvos prezidentas šiais Konstitucijos skirsniais nepasinaudojo.

7. Vyriausybės formavimas ir atleidimas. Konstitucijos 84 straipsnis nurodo: prezidentas Seimo pritarimu skiria Ministrą Pirmininką, paveda jam sudaryti Vyriausybę ir tvirtina jos sudėtį; Seimo pritarimu atleidžia Ministrą Pirmininką.

Ar galia veikia realybėje? Tam tikrose aplinkybėse. Prezidento iniciatyva skirti premjerą yra stipriai apribota 1998 m. Konstitucinio Teismo išaiškinimo, pagal kurį prezidentas į premjerus turėtų nominuoti Seimo daugumos kandidatą. Prezidento neformali įtaka teoriškai išauga tada, kai nėra parlamentinės daugumos. Tačiau realių precedentų, kai prezidentas turi įtakos parenkant premjerą, reikia ieškoti dar Valdo Adamkaus laikais.

Būtina akcentuoti: prezidentas Vyriausybės atleisti – jeigu Vyriausybė pati nenori būti atleista ir turi Seimo paramą – negali.

Tačiau 1: tai, kad prezidentas tvirtina vyriausybės sudėtį, suteikia galimybę prezidentui vilkinti šį procesą, derėtis dėl konkrečių ministrų. 2012 m. Dalia Grybauskaitė patvirtino Vyriausybę be dviejų ministrų – ir į prezidentės norus teko atsižvelgti. Mano vertinimu, ši Konstitucijos nuostata neturi aiškios, vieningos interpretacijos. Apie ją po kiekvienų Seimo rinkimų kyla ekspertų ir apžvalgininkų debatai.

Tačiau 2: Konstitucijos 84 straipsnis papildomai sako, kad „Ministro Pirmininko teikimu skiria ir atleidžia ministrus“. Tai aktualu tarp rinkimų. Prezidentas gali ir atsisakyti skirti ministrą. Pavyzdžiui, 2020 m. G. Nausėda atsisakė paskirti Luką Savicką naujuoju ekonomikos ir inovacijų ministru. Premjerui Sauliui Skverneliui beliko parinkti kitą kandidatą.

Tačiau 3: prezidentai gali naudoti neformalias galias, reikšti nepasitikėjimą ministrais viešai ir kartais neformalius mūšius laimi (žr. tolesnę, 8 galią).

8. Viešo žodžio galia. Konstitucijos 84 straipsnis numato, kad prezidentas „daro Seime metinius pranešimus apie padėtį Lietuvoje, Lietuvos Respublikos vidaus ir užsienio politiką“.

Ar galia veikia realybėje? Dar ir kaip veikia, tik štai įtaką yra sudėtinga išmatuoti (bet bandome). Kartais net susidaro įspūdis, kad visą prezidentų darbą suvedame į jų kalbas. Prezidentų metiniai pranešimai plačiai aptarinėjami visuomenėje. Prezidentai dažnai komentuoja Vyriausybės darbą, o kartais net pareiškia nepasitikėjimą ministrais. Po Valdo Adamkaus kreipimosi į tautą 1998 m. atsistatydino premjeras Gediminas Vagnorius. Žodžio galia kartais naudojama ten, kur pritrūksta formalių galių. Prezidento neformalią galią sustiprina tai, kad prezidento institucija visada daugiau pasitikima, negu Seimu ir Vyriausybe.

Apibendrinant, Lietuvos prezidentas gali daryti įtaką įstatymų kūrimui, Vyriausybės sudėčiai, turi reikšmingą vaidmenį užsienio politikoje ir krašto apsaugoje, skiriant aukštus pareigūnus, jo populiarumas sutvirtina viešo žodžio galią. Dalyje savo formalių galių jis turi iniciatyvą, dalyje – teoriškai blokuojantį vaidmenį. Tačiau bendras principas yra aiškus: Lietuvos prezidento institucija vienašališkai veikti įprastai negali.

Todėl kai prezidentas žada, visada klauskite: ką jis konkrečiai darys (kokį įstatymą inicijuos, vetuos, kokį pareigūną norės skirti į kokias pareigas) ir kaip savo veiksmuose užsitikrins Vyriausybės arba Seimo paramą.