Lietuvos prezidentas ir aukštų pareigūnų skyrimas: kas paaiškina sėkmę?

Prezidentas Gitanas Nausėda priima generalinės prokurorės Nidos Grunskienės priesaiką. LR Prezidento Kanceliarijos/R. Dačkaus nuotr.

Lietuvos prezidentas turi plačius įgaliojimus skiriant aukštus valstybės pareigūnus. Akademikai ir politikos praktikai dėl to sutaria.

Tačiau ši galia nėra vienašališka. Kad ji sėkmingai veiktų, reikia sutarimo tarp valdžios grandžių: konstitucinė inžinerija čia atitinka valdžių pusiausvyros principą.

Pavyzdžiui, prezidentas skiria kariuomenės vadą ir Apeliacinio teismo teisėjus, tačiau tam reikia Seimo pritarimo. Prezidentas teikia Lietuvos banko valdybos pirmininko ir generalinio prokuroro kandidatūras – bet dėl paskyrimo balsavimu sprendžia parlamentas. Ir nors Seimo pritarimo nereikia, kai prezidentas skiria Lietuvos apygardų ir apylinkių teisėjus, valstybės vadovas turi atsižvelgti į Teisėjų tarybos rekomendacijas.

Žinome, kad prezidentas su Vyriausybe ir Seimu toli gražu ne visada sutaria. Tad kyla klausimas: kas lemia prezidento dekretų, kuriais Seimui teikiamos aukštų valstybės pareigūnų nominacijos, sėkmę arba nesėkmę? Būtent tai ir nagrinėjau naujame tyrime, kurį publikavo mokslo žurnalas "Politologija". Ieškodamas atsakymų, rinkau Lietuvos prezidentų dekretus, atlikau interviu su politikais, nagrinėjau prezidentų galių teoriją ir istoriją, keliavau (perkeltine prasme) iki Rytų Timoro. Pasirodo, aukštų pareigūnų skyrimo galia suteikia vertingų įžvalgų apie bendrą prezidentų vaidmenį.

Ar verta skaityti visą straipsnį? Siūlau susipažinti su žemiau pateikiama ištrauka iš empirinės analizės ir tada nuspręsti.

Šiam tyrimui 2023 m. pabaigoje Seimo teisės aktų informacinės sistemos paieškoje atrinkome dekretus, kuriais prezidentas Seimui pateikė tam tikro valstybės pareigūno nominaciją: arba teikė skirti, arba teikė pritarti. Imtį sudaro 337 dekretai, kurių ankstyviausias yra 1993 m. kovo 3 d. (teiktas A. M. Brazausko), o vėliausias – 2023 m. birželio 23 d. (teiktas G. Nausėdos). Nagrinėjame tik dekretus, kuriais siekta pareigūnus paskirti. Atitinkamai surinkome duomenis apie tai, ar šie dekretai buvo priimti: pasirodo, net 311 iš 337 jų Seimas pritarė (92,3 proc.).

Lentelėje žemiau yra pateikta dekretų statistika pagal prezidentus, jų kadencijas, Seimui teikiamų asmenų lytį ir vidutinį amžių. Pagal pateiktų pareigūnų nominacijų skaičių ryškiai išsiskiria A. M. Brazauskas, pateikęs 89 – priėmus naują Konstituciją ir kuriant valstybę, reikėjo vėl „užpildyti“ Aukščiausiąjį Teismą, taip pat Apeliacinį teismą ir kitas naujas institucijas. Įdomu, kad nors A. Paulauskas teisiškai buvo laikinai einantis pareigas prezidentas, bet pareigūnų galios atžvilgiu de facto jis nesiskyrė nuo kitų – teikdavo Seimui dekretus.

Galime pažymėti, kad nuo 1993 m. einant laikui didėjo procentas moterų, teikiamų į aukštas ir kitas pareigas, o daugiausia jų skirti siekė G. Nausėda – 45,5 proc. Tikėtina, kad tai yra susiję su pamažu per Nepriklausomybės laikotarpį įsitvirtinančiu lyčių lygybės principu – Seimo sudėtyje irgi galima pastebėti panašią, nors ir netolygią, tendenciją.

Galiausiai, asmenų vidutinis amžius tarp prezidentų reikšmingai nesiskiria, o viena išimtis – A. M. Brazausko kadencija, kurioje vidurkis yra apie 45,8 metų. Tai irgi galima sieti su besikuriančios valstybės specifika.

Prezidentų dekretai, teikiant Seimui valstybės pareigūnų nominacijas

Prieš pereinant prie paaiškinimų, kodėl kai kurie dekretai nepriimami, trumpai sustokime prie bendro jų sėkmės procento, kuris yra didelis: nepavyksta tik mažiau nei kas dešimtas prezidento teikimas Seimui. Interviu medžiaga leidžia nurodyti kelis veiksnius, kurie čia lemia bendrą sėkmę. Pirma, prieš asmens teikimą dekretu Seimui, tarp prezidento, Seimo ir valdančiosios daugumos lyderių vyksta neformalus derinimas. Šiame etape gali būti ir ne viena kandidatūra, išsiaiškinamos nuomonės dėl asmenų prieš oficialų pateikimą. Antra, paskatas susitarimui kuria konstitucinė inžinerija, kai galia nėra vienašališka; valstybės pareigūnus visgi reikia paskirti, o juos paskiriant dalyvauja prezidentas ir kita institucija (įprastai Seimas).

Ar dekretų sėkmę paaiškina prezidentai ir jų santykiai su Seimo daugumomis (vyriausybėmis)?

Prezidentų palyginimas atskleidžia skirtumų (1 paveikslas). Akivaizdžiai išsiskiria Rolandas Paksas, kurio santykiai su parlamentu baigėsi apkalta: 2 iš 7 teikimų buvo nesėkmės (viena jų – bandymas paskirti VSD direktorių). Kitas kraštutinumas – A. Paulauskas, kuris teikė dekretus, laikinai eidamas prezidento pareigas kaip Seimo pirmininkas ir iš esmės būdamas valdančiosios daugumos atstovas (pavyko 5 iš 5).

Iš kitų prezidentų išsiskiria antroji V. Adamkaus kadencija – kuri, beje, pasižymi prastesniais ir kitų prezidento galių, pavykusių veto ir įstatymų iniciatyvų sėkmės rodikliais . Mažesnis sėkmės procentas antroje Grybauskaitės kadencijoje galėtų būti paaiškintas tuo, kad tada dirbo kairiųjų vyriausybės.

1 pav. Sėkmingi pareigūnų teikimai Seimui pagal prezidentų kadencijas, proc.

Papildomas išskirstymas pagal prezidentų ir premjerų poras suteikia paramos populiariam prezidentų sėkmės (ir apskritai konfliktų vykdomojoje valdžioje) paaiškinimui per sugyventinio režimą. Lietuvoje gryną, ilgesnį sugyventinio režimą, kai prezidentas ir vyriausybė yra iš skirtingų partijų, matėme tik kartą (1996–1998 m. A. M. Brazauskas ir konservatoriai), kadangi mūsų prezidentai (išimtys – A. M. Brazauskas ir iš dalies R. Paksas ) būna nepriklausomi ir nepartiniai. Tačiau realybėje jie turi tam tikras politines pažiūras, skiriasi ir jų rinkėjai. Pavyzdžiui, D. Grybauskaitės pažiūros yra artimesnės dešinei ir už ją dažniau balsavo dešiniųjų rinkėjai .

2 paveiksle yra pateikiamas nesėkmę patyrusių dekretų procentas pagal prezidentų ir premjerų poras (įtrauktos tik tos poros, kur buvo teikta bent 10 dekretų). Nors statistinis reikšmingumas, kai imtys mažos ir lyginama daug kategorijų, sunkiai pasiekiamas, apskritai matyti su teorija suderinamos tendencijos.

Nulis nesėkmę patyrusių dekretų buvo esant dviem poroms, kurios turėjo politinį pagrindą geriems santykiams tarp prezidentų ir vyriausybių. Pirma, V. Adamkus turėjo reikšmingos įtakos skiriant R. Paksą į premjerus 1999 m. Antra tokia pora yra D. Grybauskaitės ir A. Kubiliaus: santykius su šia vyriausybe prezidentė yra įvardijusi kaip sėkmingiausią bendradarbiavimą iš kabinetų, su kuriais teko dirbti. Tiesa, reikia pasakyti, kad su šia dauguma būta ir susikirtimų dėl ministrų . Kita vertus, beveik visus juos D. Grybauskaitė laimėjo: taigi galbūt ir tai, kad Seimo dauguma buvo trapi ir fragmentuota – T. Janeliūno tyrimuose minimi veiksniai, padėję pasiekti įtakos užsienio politikoje – galėjo prisidėti prie dekretų sėkmės.

2 pav. Nesėkmingi pareigūnų teikimai Seimui pagal prezidentų ir premjerų poras, proc.

Kitoje skalės pusėje randame V. Adamkų ir G. Vagnorių, premjerą, kurio atsistatydinimo ilgainiui pareikalavo prezidentas – tiesa, čia už 17,6 proc. yra atsakingi net trys nesėkmingi valstybės kontrolieriaus teikimai.

Galime pažymėti, kad D. Grybauskaitės ir A. Butkevičiaus pora (13,6 proc. nesėkmių) paaiškina jos antros kadencijos statistiką – vėlgi, tai valdančioji dauguma, su kuria vyriausybės formavimo fazėje buvo rimtas konfliktas, kai prezidentė prieštaravo Darbo partijos įtraukimui ir blokavo kai kurių ministrų paskyrimą.

V. Adamkaus antroje kadencijoje išsiskiria nesėkmingų dekretų procentas (apie 13) valdant G. Kirkilui – nors santykiai su ta vyriausybe buvo neblogi, čia, panašu, įtakos turėjo mažumos vyriausybė ir fragmentuotas Seimas. Galiausiai, įdomu, kad prezidento G. Nausėdos teikimų statistika buvo prastesnė valdant S. Skverneliui, nei I. Šimonytei.

Iš kitos pusės, skirtumai nėra patys didžiausi ir, nepaisant sugyventinio režimo, absoliuti dauguma teikimų pavyksta. Be to, dalį didesnių nepavykusių teikimų nesėkmingų procentų paaiškina atskiri epizodai, kai buvo nepaskirti keli iš eilės asmenys.

O kas paaiškina šiuos epizodus? Kiek svarbu yra paties skiriamo pareigūno asmuo? Ką apie šią galią mano aukšto rango politikai, premjerai ir prezidentūros atstovai? Galiausiai, kas yra bendro tarp Lietuvos, Rytų Timoro ir JAV prezidentų?

Jeigu susidomėjote – jūsų paslaugoms išsamus tyrimas žurnale "Politologija". Spauskite ant šios nuorodos ir galėsite jį atsisiųsti.